作者：杨德龙 李赫
摘要：住房公积金制度是为了配合我国住房商品化所推出来的配套政策，从1991年开始执行，经历了启动、试点、全面推行、制度确立和制度修补五大阶段。
在住房体制改革的早期阶段、在商业银行个人住房贷款不甚成熟的时期，对于缓解住房短缺问题、提升职工住房支付能力曾发挥了积极作用。但时至今日，在市场化的住房体制已相对成熟、个人按揭贷款等商业信贷工具已基本可覆盖购房人融资需求的情况下，公积金制度在住房体系中所发挥的作用已大大降低，并且在有效性、公平性、外部性、安全性等方面都暴露出较大问题。
由于公积金制度的基础在我国的住房体制，住房体制的改革有利于公积金制度的进一步公平。住房体制改革需要从以下几方面入手：从需求端来看，需要构建差异化的住房抵押贷款体系。从供给端来看，地方政府应加强土地供应、让渡地价，并构建科学的公共住房建设、分配和管理体系。从资金端来看，全面推进以REITS为代表的资产证券化，为公共住房建设提供融资造血。从监管端来看，应构建独立、严格、系统性的住房市场监管机制。
公积金制度从短期来看，可以先下调缴费率，有助于改善收入分配、降低储蓄释放购买力，同时有利于降低企业负担、增加国有企业上缴利润；还可以将公积金试点变成年金，来增加居民收入、盘活存量资金。从中长期来看，取消公积金制度是必然选择。当前住房按揭贷款体系已经能够较好满足居民住房贷款需求，构建更为长效的住房新体系也并不需要在公积金的老制度上做文章，公积金制度可以说已经完成了历史使命。但需要配套上年金运行模式、利率优惠政策等一系列政策，以便保证居民收入水平不下降。
从宏观层面来看，取消公积金制度有助于降低储蓄率、提振消费，即当前经济受疫情冲击较大的情况下，给企业减负的有效路径。从住房市场来看，取消住房公积金制度并采取相关配套政策替代，不仅能够释放大量沉淀资金，还能更有效地解决中低收入群体住房问题，提升公平和效率，从而更好地配合住房制度体系改革的长期构想。
正文：
一、公积金制度的产生背景及当前暴露的问题
1.公积金制度在我国住房体制改革初期曾发挥过积极作用
住房公积金制度是为了配合当年我国住房商品化所推出来的配套政策。由职工个人及所在单位共同缴纳一定量的金额（工资的5%-12%）并长期储蓄，用以日后支付职工购买或自建自住住房支出，是面向全体缴存人的普惠性政策工具。
随着我国住房制度的逐步改革与完善，公积金制度的发展整体上经历了五个主要阶段：
第一阶段是启动阶段（1991年-1992年）。1991年4月29日，上海市人民政府发布《上海市公积金暂行办法》，在学习和仿效新加坡中央公积金制度的基础上建立了住房公积金制度。
第二阶段是试点阶段（1992年-1994年）。该阶段各试点城市（北京、天津等）住房公积金系统的作用主要体现在对住房建设资金的支持，即以单位建房贷款、安居工程贷款、危房改造贷款、住房解困贷款等形式提供的住房建设贷款。
第三阶段是全面推行阶段（1994年-1999年）。1994年7月，国务院提出“全面推行住房公积金制度”的要求，这一阶段公积金的突出作用仍然体现在对住房建设的资金支持，为安居工程和经济适用住房建设提供了大量配套资金。
第四阶段是制度确立阶段（1999年-2002年）。1999年4月，国务院颁布施行《住房公积金管理条例》，标志着住房公积金制度进入了法制化、规范化发展的新时期。这一阶段的公积金系统转变政策着力方向，不再发放单位住房建设贷款，而是集中于对缴存人家庭住房消费的支持。
第五阶段是制度修补阶段（2002年至今）。伴随着住房公积金覆盖范围和资金规模的迅速增长，这一制度的负面问题也逐渐增多，尤其在支持职工家庭购房的基本功能上，该制度所发挥的作用已远远低于商业银行个人住房贷款的作用。
总结而言，公积金制度在我国住房体制由计划经济转向市场化的改革背景下应运而生，在住房体制改革的早期阶段、在商业银行个人住房贷款不甚成熟的时期，对于缓解住房短缺问题、提升职工住房支付能力曾发挥了积极作用。但时至今日，在市场化的住房体制已相对成熟、个人按揭贷款等商业信贷工具已基本可覆盖购房人融资需求的情况下，公积金制度在住房体系中所发挥的作用已大大降低，并且在有效性、公平性、外部性、安全性等方面都暴露出较大问题。
2.当前公积金制度存在的主要问题
第一是公平性不足。作为一种住房金融保障工具，公积金制度应当发挥重点支持中低收入职工住房支付能力、缩小贫富差距的作用。但实际上覆盖人群明显有偏且区域结构错配，不仅未实现对中低收入人群的支持作用，还一定程度上加剧了收入分配的不均衡。公积金实缴单位仅292万个，实缴职工1.44亿人，仅占同期城镇职工总数的33%，也大幅低于社保养老缴费职工数（约3亿人）；另外，在结构上，国企和私企的职工覆盖比例也有显著不同，中国家机关、国有企业和事业单位的人数占比高达51%，达到7344万人，而城镇私营企业及其他城镇企业职工占比为31%，仅4464万人，前者职工覆盖比例显著大于后者。
第二是效率性欠佳。现阶段公积金制度在实际运行过程中已逐渐偏离制度设计初衷，不仅实际作用有限，还存在使用效率总体偏低、边际效率递减等问题。当前参与公积金体系的职工平均实缴比率已大幅超出5%的最低缴费率，达到了10%（个人和单位加总为20%）。截至2018年末，住房公积金累计提取额8.8万亿元，使用比例仅60%，仍有5.8万亿元余额在职工个人账户上，比企业职工基本养老保险结余额（5万亿元）还多，而且仍在持续增长中。大城市房价收入比高、住房支付能力差，需要但却得不到公积金的有效支持。比如北京的公积金首套房贷款上限为120万元，但由于高额的房价使得使用公积金的职工越发少。住房公积金近几年个人住房贷款发放额每年基本维持在1万亿元左右，而商业银行按揭贷款发放额已达约6万亿元，二者规模差距不断拉大，公积金贷款已愈发似锦上添花而非雪中送炭。
第三是企业成本负担较重。从2013到2018年这五年来看，企业所负担的公积金成本是7.1%，尤其在2018年负担达到9%。如果在经济比较差的年份，比如说今年经济受疫情影响较大，一季度企业利润下降36.7%；利润下滑如此大的情况下，如果还按照之前的标准征收公积金，将对企业是个不小的负担。
二、住房体制改革方向
由于公积金制度的基础在我国的住房体制，住房体制的改革有利于公积金制度的进一步公平。住房体制改革方向主要体现公平性和市场化的原则：
第一，从需求端来看，需要构建差异化的住房抵押贷款体系。当前相对单一的住房信贷政策，导致对中低收入家庭的信贷支持不足；应对不同收入群体采用差异化的按揭贷款利率标准和首付款比例要求，尤其是中低收入家庭的刚性住房需求，政策应有特殊倾斜。比如可通过信用担保、向商业银行贴息、直接提供低于市场化利率的政策性贷款等方式帮助其获得低息贷款；另外，还可以在风险可控的范围内，适当调低其最低首付款比例要求或直接对购房首付款予以补贴，还可通过税收减免等方式提升其支付能力。
第二，从供给端来看，地方政府应加强土地供应、让渡地价，并构建科学的公共住房建设、分配和管理体系。房价是供需共同作用的结果，而住房需求有一定刚性，所以解决房价高的问题，土地供应是关键。除了增加一般商品房土地供应外，还需要大幅度调整当前过度单一的住房供应结构，即将公共住房（特别是公共租赁住房）作为重要的供应来源纳入到住房供应体系中。我们认为地方政府应构建从规划、供地、建设、分配、管理等一整套流程监管体系，并起到主导作用，真正承担起对中低收入人群的住房保障职责。
第三，从资金端来看，全面推进以REITS为代表的资产证券化，为公共住房建设提供融资造血。应向美国学习，将住房租金或房贷还款进一步证券化，可以一次来获得更便宜的资金。具体操作流程，地方政府可以使用财政支持或借款方式来筹集启动资金（项目的10%-20%）；之后，将租金或房贷还款打包发行证券化产品，在二级市场再融资，这样剩下的资金就可以通过资本市场来筹集。该模式下由于土地供应充足、地价较低，资产证券化的收益率要求得到满足，也可有效补充项目资金，降低地方财政负担。所以，应尽快建立以REITS为代表的住房金融二级市场，盘活当前住房存量资产。同时，应大力推进抵押贷款资产证券化（MBS），从而配合在需求端构建差异化的住房抵押贷款支持体系。
第四，从监管端来看，应构建独立、严格、系统性的住房市场监管机制。虽然经过房地产市场二十多年的发展，我国房地产市场监管已有长足进步，但较成熟市场仍有相当距离，且存在监管主体缺位、越位、利益捆绑等诸多问题。未来伴随着各级住房市场的发展，设置独立客观、职责明晰的监管机构并构建严格而完备的监管制度体系，将是未来改革的必要环节。
三、公积金制度是否仍有存在的必要？
随着房地产市场化的长足发展，公积金制度的问题越来越暴露，尤其是不能兼顾公平性、对企业所造成的成本压力、留存资金未盘活等问题。
1.从长短期来看，公积金制度如何变化？
短期内，可先下调缴费率，有助于改善收入分配、降低储蓄释放购买力，同时有利于降低企业负担、增加国有企业上缴利润；还可以将公积金试点变成年金，来增加居民收入、盘活存量资金。经过我们测算，公积金缴存费率每降低1个百分点，相当于为企业减负约1100亿元，同时增加职工实际可支配现金1100亿元，若实际平均缴存费率降至5%的缴存下限，则两者都将达到5000亿元以上。现阶段公积金是按照国家一年期存款利率给付的，再扣除各地公积金中心运行管理成本，利率仅1.5%左右；而年金利率大体在5%-6%。如果能将公积金转变为企业年金，不仅能加大资金使用的灵活性，还能提高资金收益。另外，这部分存量资金属于长期资金，如果能像企业年金那样，进入资本市场，有利于资本市场的长期稳定繁荣。由于公积金贷款与商业贷款之间存在较大的利率差别，公积金贷款利率在3.25%左右，商业贷款利率在5.5%左右，大概有2%的差异，政府可以通过一定的利率优惠政策，来保证居民整体并不吃亏。
中长期来看，取消公积金制度是必然选择。当前住房按揭贷款体系已经能够较好满足居民住房贷款需求，构建更为长效的住房新体系也并不需要在公积金的老制度上做文章，公积金制度可以说已经完成了历史使命。虽然社会上担忧取消公积金后会带来收入的下降，但如果配套上年金运行模式、利率优惠政策等一系列政策，便可保证居民收入水平不下降。
2.取消公积金制度所带来的积极意义
从宏观层面来看，取消公积金制度有助于降低储蓄率、提振消费，即当前经济受疫情冲击较大的情况下，给企业减负的有效路径。长远而言，进一步配合前述的住房体制改革，有利于改善经济结构，是经济脱离房地产束缚，创建地方政府长效收入机制，降低系统性风险。
从住房市场来看，取消住房公积金制度并采取相关配套政策替代，不仅能够释放大量沉淀资金，还能更有效地解决中低收入群体住房问题，提升公平和效率，从而更好地配合住房制度体系改革的长期构想。
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