宋清辉：证照分离全覆盖自贸区制度再创新

   
  日前，国务院印发《关于在自由贸易试验区开展“证照分离”改革全覆盖试点的通知》(以下简称《通知》)，部署自2019年12月1日起，在全国自贸试验区开展“证照分离”改革全覆盖试点。《通知》提出，要实现涉企经营许可事项全覆盖。建立清单管理制度，分级实施清单管理，将法律、行政法规、国务院决定和地方性法规、地方政府规章设定的涉企经营许可事项全部纳入清单，清单要定期调整更新并向社会公布，清单之外不得违规限制企业进入相关行业或领域，企业取得营业执照即可自主开展经营。

　　“证照”是企业进入市场的两把“金钥匙”。所谓“照”，指的是工商部门颁发的营业执照；“证”，指的是各相关行业主管部门颁发的经营许可证。按照我国法定程序，企业只有办理了相应的经营许可证，再拿营业执照，才能从事生产经营活动。

　　《通知》中所提及的“证照分离”，指的是将企业经营所需要的营业执照和能分离的许可类证相分离，即先赋予市场主体资格，然后再申请相关的经营资格，此举具有一定的逻辑上的合理性。我认为，在自由贸易试验区开展“证照分离”改革全覆盖试点意义重大，不但能够区分行政登记与行政许可，把商事主体的经营自主权还给商事主体本身，更重要的是，还有助于划清政府与市场的边界，让商事主体设立更加便利。中央大力推行这一改革，最终目的是为了提升政府行政效率，优化市场营商环境，激发市场活力。

　　近年来，我国一直在深化“放管服”改革，推进“证照分离”，破解“准入不准营”等方面，不断加大改革力度。2015年12月，上海自贸区开展“证照分离”改革试点，到2017年9月，在浦东新区试点成功的基础上，国务院决定将试点范围扩大至除上海外的全国其他10个自贸试验区。2018年10月，国务院部署在全国推开“证照分离”改革，从当年11月10日起，国务院决定在全国范围内对首批106项涉企行政审批事项实行“证照分离”改革，通过直接取消审批、审批改备案、实行告知承诺、优化准入服务等四种方式，将企业经营所需要的营业执照和能分离的许可类“证”相分离，实现“照后减证”。我国推行商事制度改革有效降低了企业制度性交易成本，开办企业拿到营业执照时间已经大大压减。

　　作为我国改革开放的一扇重要窗口，自贸区在此次制度创新中再次扮演至关重要的角色，起到了“榜样”的作用。据清晖智库统计，截至目前，我国已经有上海、广东、天津、福建、辽宁、浙江、河南、湖北、重庆、四川等18个自贸区。我认为，自贸区在此次改革中扮演着“先锋队”的角色，最大程度上转变了行政理念，产生了多重的叠加效果，可谓重磅利好；与此同时，此举也对自贸区的建设发展亦具有重大意义，有利于探索出行政审批制度新机制和新模式，并形成一大批可复制可推广的实际经验。我认为，自贸试验区以制度创新为核心，加快商品、服务、人才、资本、信息等便利自由流动，从要素开放上升到国际贸易投资规则的开放，是新时期我国在探索投资、贸易、金融、外商投资服务和管理等方面，不断进行制度创新和扩大开放的高地。

　　事实上，开展“证照分离”改革是推进“放管服”改革的一项重要举措，也是当前推进供给侧结构性改革的重要综合性改革，它回应了企业“办照容易办证难”、“准入不准营”等现实的需求，具有极其重要的现实意义。以往，群众办事“跑断腿”、“磨皮嘴”、“话难听”、“脸难看”等现象十分常见。此次“证照分离”改革可谓为企业和百姓带来实实在在的便利，不仅当场就能拿到，而且服务态度也更加热情。由此也可以发现，开展“证照分离”改革的另外一个重要目的，则是为了通过清理行政许可、取消审批等措施，将属于市场的彻底还给市场。

　　更重要的是，此次“证照分离”改革的力度很大且范围很广，所以改革面临的阻力和困难也更多，但是仍然实现了三大成效，取得了和之前的改革完全不同的效果。一是进一步转变了政府审批模式，逐渐从严格审核为主的准入前审批，转为以信用为依托的事中事后监管；二是营商环境进一步优化，市场活力得以充分释放；三是形成了大量可复制可推广的成功经验，未来或将向全国大规模推广，把改革真正落到实处。

　　展望未来，我认为，“证照分离”改革全覆盖将来的发展范围会更大，若能够在全国范围推广必将会产生深远的影响，不但有助于提升政府治理水平，激发市场主体活力，提升自贸区经济运行质量，而且还能够带动全国范围内营商环境的不断优化，形成全方位对外开放新格局。

 
 （作者系著名经济学家宋清辉，著有《强国提速:一本书读懂中国经济热点》等书）